宗教團體對於《國土計畫法》條文修訂的四項建議
文／釋法藏（台灣宗教聯合會執行長）
一、建請中央編定統一輔導辦法，以輔導過去已使用於宗教用途的土地之合法化。
說 明：依據民國105年5月1日公佈施行的，我國土地規劃與使用的最高上位法《國土計畫法》，在各縣市依之擬定並公告實施〈縣、市國土計畫〉之後， 預定將於民國111年4月30日全面執行，屆時我國原已適用多年的「區域計畫法」將全面停止適用。然而在此之前我國宗教界，特別是佛、道教寺院、宮廟卻仍有高達99.8%的驚人比例，尚未取得合法宗教團體證書！（2019.05.29內政部宗教土地說明會中，相關官員之談話）。而這些未能取得合法宗教團體證書的宗教團體，絕大部分都是因為土地使用項目，未能符合《區域計畫法》之使用規定，而又無法根據各所在地政府所訂定的《（非）都市土地申請變更為宗教使用事業計畫審查及管理要點》，將既有的宗教建築物或設施及用地合法化所致。
比較之下，現行管制相對不嚴苛的《區域計畫法》，尚且只有極少的0.2％佛、道教寺院、宮廟正式合法。窺諸目前相對嚴苛的《國土計畫法》之部分條文，及內政部研擬中之《國土計畫土地使用管制規則》規定，我們完全可以預期得到，未來宗教土地要合法化，將更加的困難！
過去由於國家缺乏明確，而又符合宗教使用需求的宗教土地使用規範，而宗教之發展又無法停頓，以致在沒有適當法規可依循的情況之下，有很多的宗教團體所使用的土地都難以有合法的法律保障。這是歷史上法規不健全所使然，並不能全然歸咎於宗教的濫用土地。本於憲法保障宗教人權的精神，政府中央部門應早日編定統一的輔導辦法，以輔導過去已使用於宗教用途的土地之合法化。
輔導辦法見附件之建議。
二、對於宗教土地之取得，請改以負面表列之方式，明示宗教不得使用之使用地編定類別，以免過度限縮宗教之發展空間，致違背憲法保障宗教人權之意旨。
說 明：依照內政部目前研擬中的《國土計畫土地使用管制規則》之規定，只有「農業發展地區」第4類、「城鄉發展地區」第2-1類及第3類等三種「國土功能分區分類」，得申請宗教建築使用項目，其他的「國土功能分區」都不得申請宗教建築使用項目。而其中的「城鄉發展地區」第3類，乃屬「原住民族土地範圍內原依區域計畫法劃設之鄉村區」，而事實是：以佛、道教為主流的台灣宗教型態，因為文化之差異，甚少於此類地區設立宮廟或寺院，因此對台灣的佛道教而言，幾乎只剩下2類土地可以申請使用，更遑論是否能通過申請。
宗教為人類心靈的重要支柱，亦是精神文明的重要組成，其存在早於現代國家甚為久遠，其與人民的密切關係，不同於一般的物質化關係。因此考量其土地之使用誘因，當以人類的心靈需求為導向，而不宜以土地之管理與發展需求為歸依。再者，宗教用地之使用特質為非商業、非工業，普遍具有淡泊、惜福的共通性，其對環境之污染比之商業與工業低很多。又本於宗教慈悲、博愛與濟世之特性，對於野生動物具有相對友善、不傷的保護性格。綜觀其使用，較接近於一般住家、郊區農舍或休憩民宿的特質。
國家對於宗教用地之管理思維，應本於憲法保障宗教自由之意旨，及憲法573號解釋令所示宗教寬容之原則，尊重宗教之固有性與特殊性，支持宗教之多元健全發展。體認其非人類一般工、商、士、農等通俗性活動之本質，其使用需求依不同宗教而各不相同，其選址的考量有依於神諭、天啟或宗教修持方式上的特殊需求等等的不同，豈能由身為局外人的世俗政府預先給予編定？如此不但不能貼切宗教使用之需求，同時也有介入宗教內部事務的違憲疑慮（因宗教場域之選擇，直接影響宗教內在修行形式，而宗教內在之修行形式，乃是憲法所強調保障的宗教人權最重要的對象所在）。因此建議政府比照日本建築基準法，用負面表列的方式，以目前國土計畫土地使用管制規則下所編定的使用地21類別為基礎（共22類，見營建署國土計畫使用項目及細目對應之使用地109年2月版，今則排除宗教用地之預先編定，而餘21類），明示宗教不得使用之土地類別（建議如下列）。其管理與審核方式，原該類土地有規定者，即依該規定，若無規定者，可依國土分區分類之性質，另設宗教土地使用之規範以個別管理之。
若如今日只以正面表列宗教可使用之土地，則台灣主流宗教只剩三類不到的土地可使用，顯然選項太少，有限制宗教發展之虞。
註：建議負面表列不適合作為宗教用地之地目，略如下列：
養殖用地、礦石用地、交通用地、水利用地、生態保護用地、國土保安用地、能源用地、環保用地、機關用地。（參考營建署國土計畫使用項目及細目對應之使用地109年2月版）
三、建立未來宗教土地使用合法與否的預審制度，避免宗教團體因不闇法令之規定，而購買了不能作為宗教用地之土地，徒增官民雙方的困擾。
說 明：建立宗教土地使用合法與否的預審制度，不但可以避免宗教團體因不闇法令之規定，而誤購不能作為宗教用地之土地，造成宗教團體資金及經營上的損失與困擾，同時也可避免土地黃牛的猖獗。
其實預審單位可由政府委託民間經營。
四、各級政府為擬訂國土計畫、區域計畫或擬訂、變更都市計畫時，應考量宗教固有不動產之完整性。對於宗教法人或其他宗教團體所進行之調查、檢查、徵收及其他行為，應尊重各宗教之特性及習慣，不得妨害其宗教信仰自由。
說 明：建各級政府於擬定或變更都市計畫時，對宗教法人或團體所進行之調查、徵收等行為，明示應尊重各宗教特性及考量土地與建物之完整性。參考日本宗教法人法第八十四條立法例，爰設本條規定。
附件：輔導宗教土地合法化辦法草案
一、輔導宗教土地進行更名登記。
宗教法人或其他宗教團體，以自有資金或無償取得而以自然人名義登記之農業用地，得申請更名登記為宗教法人或其他宗教團體所有，不受農業發展條例之限制。但更名登記承受之農業用地，除依法變更為宗教用途之使用外，僅能作為農業用途之使用。
說 明：為解決宗教法人或其他宗教團體在農業發展條例之限制下，無法申請承受農業用地為宗教使用，為使土登記與實際使用相符，並兼顧落實農地農用政策。
二、得以宗教法人名義購買農業用地。
宗教法人或其他宗教團體，其教制及章程明定有以從事農耕為宗教實踐者，得以宗教法人名義購買農業用地。
說 明：考量日後宗教土地之合法取得，若宗教法人之教制及章程明定有以從事農耕為宗教實踐，有取得農業用地需求者，得逕以宗教法人名義購買農業用地。
三、輔導宗教取得原已使用公有非公用土地之用地權利。
各宗教之固有建築物坐落於公有非公用土地，且從事宗教活動已逾五年者，得申請公有非公用土地之讓售、借用、租用、設定物權或委託經營，以取得該公有非公用土地用地之權利，不受土地法第二十五條及公產管理法規之限制。但取得之權利，非經土地主管機關同意，不得讓與、處分、設定負擔或輾轉委託經營。
說 明：囿於公產管理法規限制因素，暨因應部分宗教建築物早於各該法令制定前即已存在之事實，始終難以取得宗教用地合法使用權源，致迭生爭議，為解決當前宗教用地問題，及國人基於社會公益目的而興辦寺院、宮廟、教堂、墳場等，礙於土地法令致不能取得其土地權利時，相對於土地法第十九條明定：「外國人為公益目的，得取得教堂、公益團體之會所及墳場之土地」規定顯不公平，乃明定：各宗教之固有建築物坐落於公有非公用土地，且從事宗教活動已逾五年者，得申請公有非公用土地之讓售、借用、租用、設定物權或委託經營，以取得該公有非公用土地用地之權利，以示宗教保障平等原則。並參考地籍清理條例第三十九條、寺廟或宗教團體申請贈與公有土地辦法第七條規定，明定其取得宗教用地權利之依據，並揭示其限制。
四、由中央主管機關，會同各目的事業主管機關統一制定辦法。
前第一條至第三條之申請資格、程序、農地面積、應附文件、審查、土地使用處分之限制及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會同各目的事業主管機關統一制定之。
說 明：就宗教用地之申請資格、程序等項，授權中央主管機關會同相關機關統一制定規範辦法，俾明準繩，爰設此條規定。
五、協助辦理變更為宗教用地。
本輔導辦法施行前，已作宗教使用或辦理寺廟登記者，除有公共災害或座落危險災害地區或與公共利益產生重大危害者外，主管機關應會同相關目的事業主管機關協助辦理變更為宗教用地，嗣後該宗教團體土地如不擬續作宗教使用者，應報由主管機關作適當處理，其處理辦法由中央主管機關另定之。
說 明：既存宗教團體之土地使用變更，涉及土地使用法令及農業發展條例等相關規定，為合理輔導既有宗教用地及建築之合法化，考量宗教團體特性，除涉及公共安全或國家重大利益之衝突者外，由中央主管機關協助輔導其儘速合法化，不適用其他法律規範限制。
對於變更後土地嗣後不擬續做宗教使用時，為避免產生流弊，規定應報由中央主管機關依法處理，其處理辦法由中央主管機關訂定之。
六、另訂建築及消防審查程序及績效管理規範。
建築及消防主管機關應根據宗教建築的需要與特性，在考量公共安全的前提下，另訂審查程序及績效管理規範，經各該目的事業主管機關審查後予以發照，不受建築法及消防法全部或一部的限制。
說 明：此處敘明宗教建築補照合法化的處理原則，有關宗教團體的土地使用與建築應在不損害國家利益及宗教團體利益之下，予以協助合法化及完成補照程序，對於宗教建築之申請應參照績效管理精神，以及根據宗教建築之特性，訂定審核程序及規範，爰參考建築法及消防法對特定建築之規定作此條訂定。
一、建請中央編定統一輔導辦法，以輔導過去已使用於宗教用途的土地之合法化。
說 明：依據民國105年5月1日公佈施行的，我國土地規劃與使用的最高上位法《國土計畫法》，在各縣市依之擬定並公告實施〈縣、市國土計畫〉之後， 預定將於民國111年4月30日全面執行，屆時我國原已適用多年的「區域計畫法」將全面停止適用。然而在此之前我國宗教界，特別是佛、道教寺院、宮廟卻仍有高達99.8%的驚人比例，尚未取得合法宗教團體證書！（2019.05.29內政部宗教土地說明會中，相關官員之談話）。而這些未能取得合法宗教團體證書的宗教團體，絕大部分都是因為土地使用項目，未能符合《區域計畫法》之使用規定，而又無法根據各所在地政府所訂定的《（非）都市土地申請變更為宗教使用事業計畫審查及管理要點》，將既有的宗教建築物或設施及用地合法化所致。
比較之下，現行管制相對不嚴苛的《區域計畫法》，尚且只有極少的0.2％佛、道教寺院、宮廟正式合法。窺諸目前相對嚴苛的《國土計畫法》之部分條文，及內政部研擬中之《國土計畫土地使用管制規則》規定，我們完全可以預期得到，未來宗教土地要合法化，將更加的困難！
過去由於國家缺乏明確，而又符合宗教使用需求的宗教土地使用規範，而宗教之發展又無法停頓，以致在沒有適當法規可依循的情況之下，有很多的宗教團體所使用的土地都難以有合法的法律保障。這是歷史上法規不健全所使然，並不能全然歸咎於宗教的濫用土地。本於憲法保障宗教人權的精神，政府中央部門應早日編定統一的輔導辦法，以輔導過去已使用於宗教用途的土地之合法化。
輔導辦法見附件之建議。
二、對於宗教土地之取得，請改以負面表列之方式，明示宗教不得使用之使用地編定類別，以免過度限縮宗教之發展空間，致違背憲法保障宗教人權之意旨。
說 明：依照內政部目前研擬中的《國土計畫土地使用管制規則》之規定，只有「農業發展地區」第4類、「城鄉發展地區」第2-1類及第3類等三種「國土功能分區分類」，得申請宗教建築使用項目，其他的「國土功能分區」都不得申請宗教建築使用項目。而其中的「城鄉發展地區」第3類，乃屬「原住民族土地範圍內原依區域計畫法劃設之鄉村區」，而事實是：以佛、道教為主流的台灣宗教型態，因為文化之差異，甚少於此類地區設立宮廟或寺院，因此對台灣的佛道教而言，幾乎只剩下2類土地可以申請使用，更遑論是否能通過申請。
宗教為人類心靈的重要支柱，亦是精神文明的重要組成，其存在早於現代國家甚為久遠，其與人民的密切關係，不同於一般的物質化關係。因此考量其土地之使用誘因，當以人類的心靈需求為導向，而不宜以土地之管理與發展需求為歸依。再者，宗教用地之使用特質為非商業、非工業，普遍具有淡泊、惜福的共通性，其對環境之污染比之商業與工業低很多。又本於宗教慈悲、博愛與濟世之特性，對於野生動物具有相對友善、不傷的保護性格。綜觀其使用，較接近於一般住家、郊區農舍或休憩民宿的特質。
國家對於宗教用地之管理思維，應本於憲法保障宗教自由之意旨，及憲法573號解釋令所示宗教寬容之原則，尊重宗教之固有性與特殊性，支持宗教之多元健全發展。體認其非人類一般工、商、士、農等通俗性活動之本質，其使用需求依不同宗教而各不相同，其選址的考量有依於神諭、天啟或宗教修持方式上的特殊需求等等的不同，豈能由身為局外人的世俗政府預先給予編定？如此不但不能貼切宗教使用之需求，同時也有介入宗教內部事務的違憲疑慮（因宗教場域之選擇，直接影響宗教內在修行形式，而宗教內在之修行形式，乃是憲法所強調保障的宗教人權最重要的對象所在）。因此建議政府比照日本建築基準法，用負面表列的方式，以目前國土計畫土地使用管制規則下所編定的使用地21類別為基礎（共22類，見營建署國土計畫使用項目及細目對應之使用地109年2月版，今則排除宗教用地之預先編定，而餘21類），明示宗教不得使用之土地類別（建議如下列）。其管理與審核方式，原該類土地有規定者，即依該規定，若無規定者，可依國土分區分類之性質，另設宗教土地使用之規範以個別管理之。
若如今日只以正面表列宗教可使用之土地，則台灣主流宗教只剩三類不到的土地可使用，顯然選項太少，有限制宗教發展之虞。
註：建議負面表列不適合作為宗教用地之地目，略如下列：
養殖用地、礦石用地、交通用地、水利用地、生態保護用地、國土保安用地、能源用地、環保用地、機關用地。（參考營建署國土計畫使用項目及細目對應之使用地109年2月版）
三、建立未來宗教土地使用合法與否的預審制度，避免宗教團體因不闇法令之規定，而購買了不能作為宗教用地之土地，徒增官民雙方的困擾。
說 明：建立宗教土地使用合法與否的預審制度，不但可以避免宗教團體因不闇法令之規定，而誤購不能作為宗教用地之土地，造成宗教團體資金及經營上的損失與困擾，同時也可避免土地黃牛的猖獗。
其實預審單位可由政府委託民間經營。
四、各級政府為擬訂國土計畫、區域計畫或擬訂、變更都市計畫時，應考量宗教固有不動產之完整性。對於宗教法人或其他宗教團體所進行之調查、檢查、徵收及其他行為，應尊重各宗教之特性及習慣，不得妨害其宗教信仰自由。
說 明：建各級政府於擬定或變更都市計畫時，對宗教法人或團體所進行之調查、徵收等行為，明示應尊重各宗教特性及考量土地與建物之完整性。參考日本宗教法人法第八十四條立法例，爰設本條規定。
附件：輔導宗教土地合法化辦法草案
一、輔導宗教土地進行更名登記。
宗教法人或其他宗教團體，以自有資金或無償取得而以自然人名義登記之農業用地，得申請更名登記為宗教法人或其他宗教團體所有，不受農業發展條例之限制。但更名登記承受之農業用地，除依法變更為宗教用途之使用外，僅能作為農業用途之使用。
說 明：為解決宗教法人或其他宗教團體在農業發展條例之限制下，無法申請承受農業用地為宗教使用，為使土登記與實際使用相符，並兼顧落實農地農用政策。
二、得以宗教法人名義購買農業用地。
宗教法人或其他宗教團體，其教制及章程明定有以從事農耕為宗教實踐者，得以宗教法人名義購買農業用地。
說 明：考量日後宗教土地之合法取得，若宗教法人之教制及章程明定有以從事農耕為宗教實踐，有取得農業用地需求者，得逕以宗教法人名義購買農業用地。
三、輔導宗教取得原已使用公有非公用土地之用地權利。
各宗教之固有建築物坐落於公有非公用土地，且從事宗教活動已逾五年者，得申請公有非公用土地之讓售、借用、租用、設定物權或委託經營，以取得該公有非公用土地用地之權利，不受土地法第二十五條及公產管理法規之限制。但取得之權利，非經土地主管機關同意，不得讓與、處分、設定負擔或輾轉委託經營。
說 明：囿於公產管理法規限制因素，暨因應部分宗教建築物早於各該法令制定前即已存在之事實，始終難以取得宗教用地合法使用權源，致迭生爭議，為解決當前宗教用地問題，及國人基於社會公益目的而興辦寺院、宮廟、教堂、墳場等，礙於土地法令致不能取得其土地權利時，相對於土地法第十九條明定：「外國人為公益目的，得取得教堂、公益團體之會所及墳場之土地」規定顯不公平，乃明定：各宗教之固有建築物坐落於公有非公用土地，且從事宗教活動已逾五年者，得申請公有非公用土地之讓售、借用、租用、設定物權或委託經營，以取得該公有非公用土地用地之權利，以示宗教保障平等原則。並參考地籍清理條例第三十九條、寺廟或宗教團體申請贈與公有土地辦法第七條規定，明定其取得宗教用地權利之依據，並揭示其限制。
四、由中央主管機關，會同各目的事業主管機關統一制定辦法。
前第一條至第三條之申請資格、程序、農地面積、應附文件、審查、土地使用處分之限制及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會同各目的事業主管機關統一制定之。
說 明：就宗教用地之申請資格、程序等項，授權中央主管機關會同相關機關統一制定規範辦法，俾明準繩，爰設此條規定。
五、協助辦理變更為宗教用地。
本輔導辦法施行前，已作宗教使用或辦理寺廟登記者，除有公共災害或座落危險災害地區或與公共利益產生重大危害者外，主管機關應會同相關目的事業主管機關協助辦理變更為宗教用地，嗣後該宗教團體土地如不擬續作宗教使用者，應報由主管機關作適當處理，其處理辦法由中央主管機關另定之。
說 明：既存宗教團體之土地使用變更，涉及土地使用法令及農業發展條例等相關規定，為合理輔導既有宗教用地及建築之合法化，考量宗教團體特性，除涉及公共安全或國家重大利益之衝突者外，由中央主管機關協助輔導其儘速合法化，不適用其他法律規範限制。
對於變更後土地嗣後不擬續做宗教使用時，為避免產生流弊，規定應報由中央主管機關依法處理，其處理辦法由中央主管機關訂定之。
六、另訂建築及消防審查程序及績效管理規範。
建築及消防主管機關應根據宗教建築的需要與特性，在考量公共安全的前提下，另訂審查程序及績效管理規範，經各該目的事業主管機關審查後予以發照，不受建築法及消防法全部或一部的限制。
說 明：此處敘明宗教建築補照合法化的處理原則，有關宗教團體的土地使用與建築應在不損害國家利益及宗教團體利益之下，予以協助合法化及完成補照程序，對於宗教建築之申請應參照績效管理精神，以及根據宗教建築之特性，訂定審核程序及規範，爰參考建築法及消防法對特定建築之規定作此條訂定。
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