從宗教自由之保障評析《宗教團體法》草案

文◎李永然律師（2016.05.27）

「退萬步言，縱使認為我國目前有制定《宗教團體法》之必要，《宗教團體法》草案對於宗教團體之組織、財政、人事等攸關實現宗教自由之自治事項，限制、干預實過於重大，有詳加檢討之必要。」

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一、宗教自由為基本人權，且屬受我國《憲法》保障之基本權

　　按我國《憲法》第13條規定：「人民有信仰宗教之自由。」且立法院於民國（以下同）98年3月31日通過，並經總統在同年5月14日批准而具有內國法性質之聯合國《公民與政治權利國際公約》，其中第18條規定：「一、人人有權享受思想、良心和宗教自由。此項權利包括維持或改變他的宗教或信仰的自由，以及單獨或集體、公開或秘密地以禮拜、戒律、實踐和教義來表明他的宗教或信仰的自由。二、任何人不得遭受足以損害他維持或改變他的宗教或信仰自由的強迫。三、表示自己的宗教或信仰的自由，僅只受法律所規定的以及為保障公共安全、秩序、衛生或道德、或他人的基本權利和自由所必需的限制。四、本公約締約各國承擔，尊重父母和（如適用時）法定監護人保證他們的孩子能按照他們自己的信仰接受宗教和道德教育的自由。」

　　是以，「宗教自由」不僅係受到我國《憲法》所保護之基本權，且於具有內國法性質之聯合國《公民與政治權利國際公約》，亦明確揭櫫「宗教自由」係一個受到法律所保護之權利。換言之，依照前揭聯合國《公民與政治權利國際公約》第18條規定，國家不僅不得任意侵害人民之宗教自由，甚至有義務積極形成一個宗教自由受到保障之環境；若國家對於人民之宗教自由保障不周，人民亦可以要求國家為一定之行為，以形塑一個宗教自由受到充分保障之環境。

　　然而，我國《憲法》第23條規定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」因此，雖然「宗教自由」係一個受到保障之基本權，惟宗教自由仍非「絕對之權利」而毫無限制；但國家於限制宗教自由時，仍須符合前揭《憲法》第23條「比例原則」之限制，自不待言。

二、    行政院104年6月18日通過，並送交立法院審查之《宗教團體法》草案，已明顯侵犯人民之宗教自由而違憲，並無存在之空間

　　司法院大法官釋字第573號解釋揭示：「．．．宗教團體管理、處分其財產，國家固非不得以法律加以規範，惟應符合憲法第二十三條規定之比例原則及法律明確性原則。監督寺廟條例第八條就同條例第三條各款所列以外之寺廟處分或變更其不動產及法物，規定須經所屬教會之決議，並呈請該管官署許可，未顧及宗教組織之自主性、內部管理機制之差異性，以及為宗教傳布目的所為財產經營之需要，對該等寺廟之宗教組織自主權及財產處分權加以限制，妨礙宗教活動自由已逾越必要之程度；且其規定應呈請該管官署許可部分，就申請之程序及許可之要件，均付諸闕如，已違反法律明確性原則，遑論採取官署事前許可之管制手段是否確有其必要性，與上開憲法規定及保障人民自由權利之意旨，均有所牴觸；又依同條例第一條及第二條第一項規定，第八條規範之對象，僅適用於部分宗教，亦與憲法上國家對宗教應謹守中立之原則及宗教平等原則相悖。該條例第八條及第二條第一項規定應自本解釋公布日起，至遲於屆滿二年時，失其效力。」

　　前揭解釋之理由書更進一步揭示：「．．．憲法第十三條規定人民有信仰宗教之自由，係指人民有信仰與不信仰任何宗教之自由，以及參與或不參與宗教活動之自由，國家不得對特定之宗教加以獎勵或禁制，或對人民特定信仰畀予優待或不利益。其保障範圍包含內在信仰之自由、宗教行為之自由與宗教結社之自由（本院釋字第四九○號解釋參照）。人民所從事之宗教行為及宗教結社組織，與其發乎內心之虔誠宗教信念無法截然二分，人民為實現內心之宗教信念而成立、參加之宗教性結社，就其內部組織結構、人事及財政管理應享有自主權，宗教性規範茍非出於維護宗教自由之必要或重大之公益，並於必要之最小限度內為之，即與憲法保障人民信仰自由之意旨有違。憲法第十五條規定人民之財產權應予保障，旨在確保個人依其財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害。寺廟之財產亦應受憲法有關財產權規定之保障。」

　　是以，國家對宗教團體管理、處分其財產，應顧及宗教組織之自主性、內部管理之差異性，以及宗教傳佈為目的所為財產經營之需要，才能對該宗教團體之宗教組織自主性及財產處分權加以限制；否則該妨礙宗教活動自由之行為就會逾越必要之程度。又人民所從事之宗教行為及宗教結社組織，與其發自內心之虔誠宗教信念無法截然二分，人民為實現內心之宗教信念而成立、參加之宗教性結社，就其內部組織、人事及財政管理應享有自主權，除非為維護宗教自由之必要或重大之公益，並於必要之最小限度內為之，才能透過「立法」規範，否則即屬侵害人民之宗教自由，而與《憲法》及聯合國《公民與政治權利國際公約》，保障人民宗教自由之意旨相悖。

　　因宗教往往帶有集團性的傾向，因此若要保障宗教信仰自由，宗教團體自治的保障即不可或缺，又因組織涉及宗教團體權利行使之方式、財政涉及宗教團體賴以存續之基礎、人事則涉及宗教團體之運作，因此前揭組織、財政、人事等事項之自治，即為確保宗教團體自治之基礎，也因此前揭司法院大法官釋字第573號解釋理由書方謂：「人民為實現內心之宗教信念而成立、參加之宗教性結社，就其內部組織結構、人事及財政管理應享有自主權，宗教性規範茍非出於維護宗教自由之必要或重大之公益，並於必要之最小限度內為之，即與憲法保障人民信仰自由之意旨有違。」行政院於104年6月18日通過，並送交立法院審查之《宗教團體法》草案，雖於第一條揭櫫其立法目的為：「為保障宗教信仰自由，維護宗教團體健全發展，特制定本法。」，然而，該法卻又對於宗教團體之組織、財政、人事等涉及宗教團體自治之重要事項加以限制，致影響宗教團體之自治，乃至於宗教信仰之自由，故前揭《宗教團體法》草案之限制顯非出於維護宗教自由之必要或重大之公益，而與其立法目的不符，而有違「比例原則」中，限制或手段必須有效達成目的之「適合性原則」（適當性原則），致有違反《憲法》第23條所揭櫫之「比例原則」之虞。

況且，前揭《宗教團體法》草案第7條、第9條等規定，不僅限制宗教團體之組織，亦使宗教法人於設立前與設立後，必須受到主管機關之制約，否則主管機關即得對該宗教法人施以廢止或撤銷之不利益手段；前揭《宗教團體法》草案第3章則對宗教團體之人事部分，設有詳細之規定，然而前揭詳細之規定卻導致宗教團體之人事自治權於一開始就被剝奪，而有過度限制之虞；至於宗教團體之財政部分，前揭《宗教團體法》草案第4章亦多有限制，導致宗教團體的財務狀況必須一致受到國家之監督，而不論是否其現實上是否有監督之必要性，前開說明再再顯示前揭《宗教團體法》草案對於宗教團體之自治權限，有過度限制之問題，而未符合《憲法》第23條比例原則中之「必要性」（即侵害最小）及「合比例性」（即狹義比例性）等原則。且因目前宗教團體已有相關社團法人或財團法人相關法律之規範，前揭《宗教團體法》草案使國家任意介入宗教領域之規定，顯然疊床架屋，亦不符合「比例原則」之「侵害最小」之要求，故前揭《宗教團體法》草案明顯侵犯人民之宗教自由而違憲，並無存在之空間，至為明顯。

三、退萬步言，縱使認為我國目前有制定《宗教團體法》之必要，《宗教團體法》草案對於宗教團體之組織、財政、人事等攸關實現宗教自由之自治事項，限制、干預實過於重大，有詳加檢討之必要

　　《宗教團體法》草案內容並不妥適，筆者僅就以下之部分分述之：

　　(一)組織自治部分

　　依照前揭《宗教團體法》草案第7條、第9條等規定，宗教法人區分為「全國性宗教法人」及「直轄市、縣（市）宗教法人」二類，而宗教法人必須依其性質於具備該法第7條第3項、第4項所規定之組織、財產規模後，並在章程中詳列第9條所規定之事項，方得向主管機關申請設立登記，而受主管機關之監督。

　　而同法第12條復定明申請設立登記之宗教法人，應不予核准之事由，作為主管機關准駁之依據。又宗教法人經核准設立登記後，如有應撤銷或廢止之事由，經限期改善或補正而未改善或補正，主管機關得依職權撤銷或廢止其登記。又依照同法第12條第4款之規定，主管機關得用以否准或撤銷、廢止宗教法人之設立登記之事由，包含設立宗旨或任務違反法律、公共秩序或善良風俗等「不確定法律概念」。

　　是以，根據行政院於104年6月18日通過，並送交立法院審查之《宗教團體法》草案之規定，宗教法人在設立時，已受到主管機關之監督，且縱使在設立之後，該宗教法人仍可能因為前揭不確定法律概念而遭到撤銷或廢止登記，故前揭規定將使宗教團體之組織受到國家之嚴密監督，而導致宗教團體對其內部組織應有自我決定權（即宗教團體之組織自治）之理念淪為空談，前揭限制宗教團體組織自治權之規定，實有詳加檢討之必要。

　　(二)財政自治部分

　　前揭《宗教團體法》草案第22條規定：「I、宗教法人之會計基礎，採權責發生制。但一定規模以下或採權責發生制顯有困難並報經主管機關同意者，得採現金收付制。II、前項一定規模，由中央主管機關定之。III、宗教法人之會計年度起迄，以曆年制為準，並應設置帳簿，詳細記錄有關會計事項及憑證；其會計帳簿應保存十年，憑證應保存五年。IV、宗教法人年度收支總額達一定金額者，其財務報告應經會計師查核簽證。V、前項一定金額，由中央主管機關公告之。」

　　按前揭條文規定所有宗教團體之會計基礎原則上均須採取「權責發生制」，僅有符合特定條件之宗教法人，方可採取「現金收付制」作為其會計基礎，且依照同法草案第23條之規定，宗教團體均須將財務報告報主管機關備查，而未區分宗教團體所可能進行之經濟活動之不同，而給予不同程度之監督；換言之，前揭條文並未考量監督之必要性，即全面限制屬於宗教團體財務自治事項之財務公開及會計制度，前揭規定顯然違反《憲法》第23條「比例原則」之「必要性」，而屬違憲之規定，自有加以檢討之必要。

　　又前揭《宗教團體法》草案第20條之規定，限制宗教團體對於其名下財產之處分權，並規定宗教團體必須在報經主管機關核准之後，方能處分其財產（包含「事實上處分」及「法律上處分」），前揭規定明顯限制宗教團體之財產處分權，不僅導致宗教團體無法享有財政自主權，更使主管機關得透過控制財政之方式，限制宗教團體之自主權，致將使台灣的宗教自由淪為空談，前揭規定實有調整之必要。更何況，違反前揭規定，依照同法草案第54條之規定，行政機關尚得處以「罰鍰」，前揭規定是否有存在之必要、是否符合「比例原則」，亦均有再三衡酌之必要。

　　(三)人事自主權部分

　　前揭《宗教團體法》草案第13條至第15條針對宗教團體之人事權設有諸多規範，然而，人事自主權亦為實現宗教自由所不可或缺之權利，前揭條文遽對宗教團體之人事權設有諸多干預、限制，且未區分宗教團體之性質，即為一體適用，是否妥適？是否違反《憲法》第23條之比例原則？均值得國人進一步深思。

四、結語

　　其實台灣目前在各項的事務當中，最重要的就是經濟發展，這是台灣政府當前首要的目標，且台灣目前既有的宗教團體本來就已經可以充分發揮穩定、團結社會的力量，但政府近來竟輕重不分，未將心力放在應著重之經濟發展上，反而欲通過《宗教團體法》以規範各個宗教團體，甚至前揭《宗教團體法》草案有過度干涉宗教團體之自治權，而有侵犯「宗教自由」此一基本人權之問題，在政府汲汲營營地欲通過《宗教團體法》的這個時刻，希望政府能靜下心來，思考對於台灣人民最重要的事情是什麼？切勿因為急功近利而倉促立法，恐屬庸人自擾；更何況，「菩提本無樹，明鏡亦非台，本來無一物，何處惹塵埃」，願共勉之。